党的十（shí）八大正式揭开了新一轮国资（zī）国企改（gǎi）革（gé）的序（xù）幕（mù），其（qí）中（zhōng），国有资本投资运营（yíng）公司改革（gé）试（shì）点（diǎn）是本（běn）轮改革的中心环节 。本（běn）文立足国有资本投资运营公司的特殊（shū）功能定（dìng）位，以（yǐ）山西省省级国（guó）有资本投（tóu）资（zī）运营公（gōng）司为例，力图探析搭（dā）建与管（guǎn）资（zī）本相适（shì）应的投资（zī）管（guǎn）控机制，以期能（néng）够为其他地方（fāng）省市国有资本投资运营（yíng）公司（sī）的改革试点（diǎn）提供参（cān）考。

一、山西省省级（jí）国（guó）有资本投（tóu）资运营公司的（de）改革历程

2017 年（nián），山西省启（qǐ）动新（xīn）一轮国资国企改革。2017年 7 月底，山西省国有（yǒu）资本（běn）投资运营有（yǒu）限公司在太原正式揭牌成立，注册资（zī）本 500 亿元，并采取合（hé）并设立方式（shì），将所持原 22 家省属（shǔ）国企股权全部一次性注入。另外（wài），省（shěng）国（guó）资委（wěi）对山（shān）西省国有资本投资运营有限公司进行部分（fèn）授权，明确了（le） 10 项授权（quán）放权事项，授权决定省属国有企业（以下简称出资企（qǐ）业）的投资计（jì）划、发行公司债券、重大融资、担保（bǎo）事项（xiàng）。2020 年，山西省国有资本投资运（yùn）营有（yǒu）限公司（sī）再次改革，更名为“山西（xī）省国有资本运营（yíng）有限公司”（以下（xià）简称山西（xī）国资运营公司），并形成“分级授权、厘清职责（zé）、品（pǐn）字架（jià）构”的山西特色国（guó）资监（jiān）管（guǎn）新（xīn）体（tǐ）制，授权（quán）履行出资人管资本职责，其（qí）中，投（tóu）资管控是出资人管（guǎn）资本（běn）职（zhí）责（zé）的（de）重要内容之一（yī）。

二、传（chuán）统管企业体制下（xià）投资管控（kòng）机制存（cún）在（zài）的问题

改革国（guó）有资本授（shòu）权经（jīng）营体制之前，传统管企（qǐ）业体制（zhì）下（xià）投资监管机制面临（lín）的主要（yào）掣肘问题包括以下三点。

一是存在“重审批、轻管理”的弊端 。实质上，传统管企业体制下的审（shěn）批制思维是（shì）出资人（rén）过（guò）于重视投前审核，力图为出（chū）资企业把好（hǎo）投资（zī）决策关，对投中（zhōng）管理及投（tóu）后评价考核与责任追（zhuī）究机制不（bú）够重视。二是存在“重（chóng）过（guò）关、轻（qīng）实效”问题。在（zài）过去的（de）投资监（jiān）管模式下，投前审核更加侧重合规性审（shěn）查，管理制度（dù）偏原则性，缺（quē）乏细化的、实操性的（de）可行性（xìng）研究评判（pàn）标准，也缺乏报考编制（zhì）指南、尽职（zhí）调查流程与方法等核心环节（jiē）。同时，出资企业普遍存在过关心理，出现可行性前瞻研判不够深入，目标市（shì）场定（dìng）位（wèi）偏差、核心技术先（xiān）进性不足、投（tóu）资效（xiào）益不（bú）达预期等问题，投前（qián）可行性研究论（lùn）证的水平有待提（tí）升。三是存（cún）在“覆盖窄、笼统化”短（duǎn）板。出资企业（yè）长期以（yǐ）来以固定资产投资（zī）为主，股权投（tóu）资比重相对较（jiào）小，并且运用多层次资本（běn）市场的意识和能力不足（zú）。因此，在过去投资监（jiān）管模式下（xià），出资企业以固（gù）定资产投（tóu）资（zī）管（guǎn）理（lǐ）为（wéi）主（zhǔ），对股权投资、私募股权投资基金、上市（shì）公司交易（yì）、金融（róng）工具等管理不到位，并且（qiě）长期缺乏市场化商业性投资与政策性投资、项目投资与科技创新投入的管理（lǐ）规（guī）定（dìng），投资管理规范亟待健全。

三、管（guǎn）资本体制下投资（zī）管控（kòng）机制改革的（de）必要性

投资管控是优化（huà）、调整（zhěng）国（guó）有经（jīng）济（jì）布局（jú）和结构的基本手段，也是国有资本授权经营（yíng）体制改（gǎi）革的重（chóng）要内容。投资管控直接影响到产业布局，产业布（bù）局又决定（dìng）了出资企业的生（shēng）存（cún）基础、经营效益、发展（zhǎn）后劲和市场竞争力（lì），因此投资管控机制改革对国有资本投资运营公司的健康（kāng）发展至关重要，具体体现在以下几个方面。

（一）投资管控是国有资（zī）本投资运营公司践行功能使命（mìng）的重要途径（jìng）

国有企业是中（zhōng）国特色社会主义（yì）重要的物质基础和政治（zhì）基（jī）础，是（shì）党（dǎng）执政兴（xìng）国的重要支柱和依靠力量。对于国有企业的（de）职责与使命，习近平总书（shū）记多次发表（biǎo）重要（yào）讲话，作出了（le）“两个（gè）支（zhī）柱”“两个基础”“六个力量”“三个（gè）排头兵（bīng）”“顶梁柱”等重要论（lùn）述（shù）。对山西省而言，国有企业（yè）是全省经济发展的基石，是支撑（chēng）全省经济大厦的脊梁。通过构建与（yǔ）管资本要求相适应（yīng）的投资管控机制，充分运（yùn）用产业投资、资本运作、金融服务，可以发（fā）挥（huī）好山（shān）西国资运营（yíng）公司的平台作（zuò）用，从而做优做强做大国有资本和国有企业，提升国有资本整体质量，更好地发挥国有资本的控制力、带动力、影响（xiǎng）力（lì）。

（二）投资引领是推进山西省产业转（zhuǎn）型发展的（de）现实（shí）需要

2020 年（nián），习近平总书（shū）记再次亲（qīn）临山西视察，提出（chū）了“在（zài）转型发展（zhǎn）上率（lǜ）先蹚出一条新路来（lái）”的指（zhǐ）示要求。山西省的实践也充分（fèn）证明（míng），转型是山西发（fā）展的根本（běn）出（chū）路、唯一（yī）出路（lù），是能够走通、可以走好的（de）路（lù），是（shì）攻（gōng）坚克难、追赶超越的艰（jiān）辛探索之路。对此，省委省（shěng）政府已经（jīng）制定了“时间表”和“路线图”，即到（dào） 2025 年转型出雏形、2030 年基本实现转型、2035 年全面实现转型（xíng）。在这个过程中（zhōng），山西国资运营公（gōng）司要加强（qiáng）全局性（xìng）谋划、战略性布局，推动所出资（zī）的省属国有企业切（qiē）实担负起转型发展（zhǎn）的重大（dà）使（shǐ）命和历史责任。同时，还要通过高效率、高（gāo）质量的投（tóu）资，充分（fèn）发挥引导、带动和支撑作用，不断优化国有资本布局，当（dāng）好山西省转型发展的主（zhǔ）力军、排头兵。

（三（sān））投资管控是国有资本（běn）保（bǎo）值增值的必然要求

以（yǐ）前，部（bù）分（fèn）国有企业（yè）投（tóu）资管理不够规范，导致了大量国有（yǒu）资（zī）本沉淀，大而不强，全而不优，资源要素配置效率不（bú）高（gāo）。有的（de）项目投产运营后长年亏损，主要靠资（zī）本金维持；有的项目开工之际即为亏损之时；有的项（xiàng）目建（jiàn）设过（guò）程中（zhōng）就已预（yù）计要亏（kuī）损，不得（dé）不停（tíng）工（gōng）。而通（tōng）过建立（lì）与（yǔ）管（guǎn）资本（běn）要求相适应的（de）投资管（guǎn）控机制（zhì），下大气力抓投（tóu）资管控、抓有效投资，可（kě）以彻（chè）底刹住（zhù）不（bú）理性的投（tóu）资、盲目（mù）的投资、无效的投资，并且能够（gòu）坚持效益为中（zhōng）心，真正按市（shì）场化、法治化的理念和思（sī）路管好、用好投资，全力提升投（tóu）资质效，力促国有资本保值增值。

四（sì）、国有资本投资运（yùn）营公司（sī）投资管控机（jī）制（zhì）改革基本思路

山西国资运营公（gōng）司（sī）成立后，先是围绕（rào）出资（zī）人（rén）基（jī）本职责（zé），并结合投资监管实践经验，在调研出资企业投资现状和存在问题的基础上，不断（duàn）探索改革优化投资管理体系（xì），然后（hòu）先后经历三次重构，力图构建与管资（zī）本（běn）要求相适应的投资管（guǎn）控机制。其基本思路是：作为积极（jí）股东，以（yǐ）法人治理机制为根（gēn）本（běn）途径，以管好国有资本布（bù）局和国有资本回报（bào）为逻辑（jí）出（chū）发点，制定（dìng）授权放权清单和投资项目负（fù）面（miàn）清单，并坚持战略管（guǎn）控（kòng）和财（cái）务管控相结合、放活和管好相统一（yī）的原则，主（zhǔ）抓关键环节核心要（yào）素。改革要点主要（yào）体现在（zài）以（yǐ）下几个方（fāng）面。

一是去（qù）行政（zhèng）化，实现市场（chǎng）化、法治（zhì）化。从行政审批向（xiàng）通过法人治理机制履行出资人（rén）职（zhí）责转变，从保姆式管理向（xiàng）积极股东转变（biàn），将投（tóu）资研究决策权回归企业（yè）。二是放管（guǎn）结合、把好重点项（xiàng）目决策关。对限（xiàn）额以上、主业范围之外（wài）的境（jìng）外投资（zī）项（xiàng）目（mù），由山西国资运（yùn）营公司和出资企业进行同步可行性研究；其他（tā）项目则由企业自主决（jué）策（cè）。三是以绩为尺，向考核要成（chéng）效。树立鲜明的效率效益管理导向（xiàng），坚守投（tóu）资效益（yì）为中心，并注重对投资效果进（jìn）行（háng）评价考（kǎo）核（hé），以此倒逼企业自我（wǒ）加（jiā）压（yā）、自我（wǒ）约（yuē）束、审慎投资、提高（gāo）效益（yì）。四是设定投资标准、抓（zhuā）实关键环节（jiē）。设定企业发展赛道、投资能力与（yǔ）产业（yè）发展线指标，并（bìng）建立可行性研（yán）究评判标准体系。对在主业和新兴产业（yè）范围内具备投（tóu）资能力且达到发展线指标的增量投（tóu）资项（xiàng）目，由企业依法依规组织决策（cè）；禁止企业（yè）对超出范围、不达（dá）能（néng）力（lì）和发展（zhǎn）线（xiàn）指标的增量项目进行投资（zī）。五是全（quán）程管控，有效防范投资风险。由偏重投资事前审批向事前、事中、事后全过（guò）程管理转变，如强化投中监控，通过（guò）平台监（jiān）测（cè）、监督，及时（shí）发现重大（dà）不利变化，及时采（cǎi）取止（zhǐ）损措施；强（qiáng）化项目投后评价（jià），将投（tóu）后评价结果与可研（yán）报（bào）告所列发展线（xiàn）指标进行对比，同时，对比（bǐ）结果要与业绩考核紧密挂钩（gōu），以（yǐ）此实现投前审核标准化、投中（zhōng）监（jiān）控动态化、投（tóu）后考评刚性化（huà）的投资全流程闭环管控，切实有效防范（fàn）投资风险（xiǎn）。六是（shì）建立（lì）专业力量，构筑（zhù）专（zhuān）业投资能力。要设立国资（zī）运（yùn）营研究院（yuàn），建设（shè）专（zhuān）业化研究团队（duì），并构建行（háng）业（yè）数据（jù）库和专家（jiā）库，全力强化前瞻研判能力（lì），为投资决（jué）策提供专业咨询支（zhī）持，大力（lì）提升投资决策的科学性和有效（xiào）性。

五、国有资本投资运营（yíng）公司投资管控机制（zhì）的搭建（jiàn）

（一）投前管理关键环节

山西国资运营公司逐步构建四级投前同步论证机制，主抓投资方向、投资（zī）能力、投资效益等环节。一是（shì）投向方面（miàn），要把握（wò）三个“符合”，即出资企（qǐ）业投资项目（mù）要符（fú）合国有资本布（bù）局方向、符合山西省转型发展方向、符合（hé）企（qǐ）业战略发展方向，并聚焦主责主业，围绕主业（yè）目（mù）录开展投（tóu）资，原则上不允许企业在主业和新兴产业之（zhī）外开展增量项（xiàng）目投资。二是投资能力（lì）方面，要以资产负债率（lǜ）为核（hé）心（xīn），以投资主体（tǐ）的资本实力、财（cái）务（wù）承受能（néng）力为出发点（diǎn）来开展增量项目投（tóu）资，并抑制高负（fù）债企业投资冲动。例如（rú），对资（zī）产负债率超过警戒线（xiàn）但未超（chāo）过重（chóng）点监管（guǎn）线的企业，审慎开展（zhǎn）投资；对资产（chǎn）负债率超过重点监管（guǎn）线的企业（yè），原则上（shàng）禁（jìn）止（zhǐ）通过债务融资实施增量投资项目（mù）；固定资产投资项目资本（běn）金（jīn）应至少达到法定最低比例。三是投资效（xiào）益方（fāng）面（miàn），设（shè）定关键（jiàn）盈利能力指标（biāo），参照国家（jiā）标准，对标（biāo）行业优秀值、良好值（zhí）、平均值，推进新（xīn）增项目关键指标迈过全国（guó）同行业（yè）平均水平（píng）“生存线”、力争达到全国先（xiān）进水平“发展线”。四是以市场可行性（xìng）和技术可行性为基础，对标（biāo）分析项目所（suǒ）在（zài）行业的市（shì）场现状及发展趋（qū）势、市场（chǎng）容（róng）量和（hé）竞（jìng）争格（gé）局、重（chóng）点竞争对手经营情况等，预估研判项目（mù）市场竞争力；对标分（fèn）析（xī）项目所（suǒ）在行业的前（qián）沿（yán）趋（qū）势，对比重（chóng）点企业的（de）技术路（lù）径及关键（jiàn）技术指标，研（yán）判项目技术及工艺水平（píng）的先进性，以此作为项目投资决策的重要参考。

（二（èr））投中管（guǎn）理（lǐ）重点内容

一是动态跟踪管（guǎn）理。山（shān）西（xī）国资（zī）运营（yíng）公司正在逐步完善（shàn）系统功能模块设计，建立（lì）标准（zhǔn）化（huà）投（tóu）资台账，将投资全过程流程、资（zī）料流转（zhuǎn）等嵌入系统，并动态跟踪分析运（yùn）营中的投资项目，及时发现项目（mù）中的重大不利变化，督促出（chū）资企业（yè）及时调整（zhěng）方案，及时采（cǎi）取止损（sǔn）措施（shī）。二是阶（jiē）段性抽查，组织出资企业定（dìng）期（qī）分析固定（dìng）资产投资项目的预算执行情况（kuàng）和建设进度情况，严控（kòng）设计概算不超可研（yán）投（tóu）资估算、施（shī）工预算不超设计概算、竣工结算决算不超施（shī）工（gōng）预算；强化财务硬约束，加强被投资企（qǐ）业的财务（wù）监（jiān）控。

（三）投后管理关键环节

重点抓好投后评价、绩效考核、项目审计三个环节（jiē）。一是投后评（píng）价方面，组（zǔ）织（zhī）出资企业每年对已完成竣工验收或交付（fù）验收后（hòu）一个财务年（nián）度的固定资产投资项目，以及（jí）已完成登记手续或（huò）产权（quán）交（jiāo）割（gē）手续、取得管理权一（yī）个（gè）财务年度（dù）后的（de）股权投资项目开（kāi）展项目后评价，以研究项目的决策、实施、结果及其影（yǐng）响（xiǎng）等（děng）。同时，要着重对比发（fā）展线指标（biāo）的实（shí）际结果与项（xiàng）目决策时确定的预（yù）期目标，找出差（chà）距，总结（jié）经验，吸（xī）取教（jiāo）训，以达到改善（shàn）投资决策和管（guǎn）理水（shuǐ）平（píng）、提升投资效益的目的（de）。山西国资运营公（gōng）司可适（shì）时选择部分重大投（tóu）资项目，委托独立的（de）第三方（fāng）机（jī）构开（kāi）展（zhǎn）投（tóu）后评价，并向企业通（tōng）报投后评价结果，推广项目开展的有（yǒu）益经验。二是绩效考核方面，要督促（cù）出资企业建立健全投（tóu）资（zī）业务责任（rèn）体系。所有投资项目均应明确项（xiàng）目（mù）负（fù）责人和实（shí）施（shī）团队，并（bìng）且依据（jù）项目可行（háng）性研究报告数据，签署项目投（tóu）资目（mù）标责任（rèn）书；在（zài）项目建成投产或运营后，实（shí）行项目（mù）后评价结（jié）果与责任（rèn）书目标奖罚联动，与（yǔ）企业班子成员的本年度绩效薪（xīn）酬兑（duì）现直接挂钩。三是项目审计（jì）方面，要督促（cù）出资企（qǐ）业（yè）建立多部（bù）门（mén）协（xié）调联动机制，跟踪审计投资决策、资金（jīn）使用、投资（zī）收益（yì）、风险管控等关键环节，并及时提出审（shěn）计建（jiàn）议，以达（dá）到规（guī）范项目管理、防范化解（jiě）风险（xiǎn）的（de）目的。

（四）中介机构管理

出资企业应强化（huà）中介机构管理，实（shí）行诚信（xìn）承诺和黑名（míng）单制。出资企业应与进行（háng）可行性研究论证（zhèng）、尽职调查、审计、资产（chǎn）评（píng）估及投后评价的（de）中介机构签订诚信承诺书，凡发现舞弊或造假行为的，将终身追（zhuī）责。山西（xī）国资运营（yíng）公司、出资企业分别建立（lì）中介机构的（de）信息公（gōng）开和（hé）“黑名单”制度（dù），引导和（hé）督（dū）促（cù）“阳光”操作，将违规的中介机构列入“黑名（míng）单”，要求其一定时期（qī）内不得在出资企业范围内开展业务（wù）。

六、结语

投资管控（kòng）是国有资本授权经（jīng）营体制改革的重要内容，国有资本（běn）投资运营公司要（yào）在精准把握“管资（zī）本”核心要（yào）义的（de）基础上，在厘清权责边界（jiè）的前提下（xià），结合区域国资国企（qǐ）改革所处（chù）阶段特征、产业布局结（jié）构、国资规模等实（shí）际情况，以管好国有资本布局（jú）和国有（yǒu）资本回报为出发点，立足积极股东身（shēn）份，构建（jiàn）与（yǔ）本区域特征相宜、适（shì）合管资本要求的投资管控机制（zhì）。