1 海南垦地融合发展背景

        2018 年 4 月 13 日，海南省（shěng）宣布建设自由贸易试（shì）验区（qū）和（hé）中国特（tè）色自由贸易港。至此，海南（nán）迎来了前所未（wèi）有的发（fā）展机（jī）遇，“ 全（quán）省一盘棋、全岛同城化 ”成为海南整体谋划发展的重要理念（niàn）。统筹全省城（chéng）乡（xiāng）发展、推进农（nóng）垦和地方城（chéng）乡一体化（huà），是促进海南农垦（kěn）与地方经济社会（huì）协（xié）调发展、充分发挥海（hǎi）南农垦在现代农（nóng）业建（jiàn）设中的示范带动作用（yòng）的关键。同时，垦地融合发（fā）展，亦是国家“ 一带一（yī）路”倡议实（shí）施、海南国际旅游岛建设、海南（nán）农（nóng）垦新（xīn）一轮改革发展、海（hǎi）南国土空间规划（huá）等众多重大战略和改革的（de）必然要求。

2 海南垦地融合发展（zhǎn）现状

2.1 农垦（kěn）移交社会职能

       从（cóng）2010年起，海南农垦便开（kāi）始按照“体制融入地方、管理融入社会（huì）、经济融入市场”的目（mù）标 ，逐步推动社会职能移交市县。 2016 年 6 月，在（zài）《关于海南农（nóng）垦农（nóng）场社会管理属地化改革的指导意见》中提出在（zài）推进基（jī）层社会治理创（chuàng）新的基础（chǔ）上，海南农垦东（dōng）昌（chāng）农场正式挂牌成立（lì）“居”，以此正（zhèng）式移交社会管（guǎn）理职能。另外（wài），海南（nán）农垦直属医院（yuàn）、医疗卫生、公安、水库、住房公积（jī）金及学前教育等机构及事项均（jun1）全面移交地方；同时，由属地政府进行组（zǔ）织，例如（rú）美丽（lì）农（nóng）场（chǎng）、小城镇、危房改（gǎi）造、基础设施等多项民生（shēng）项目均被纳入地方统筹规（guī）划（huá）。

2.2 农（nóng）垦土地资源实（shí）施资产（chǎn）化、资（zī）本化

       土地（dì）作（zuò）为海南省的宝贵（guì）资源，实施土地（dì）资本化及资产化，对（duì）解决部分（fèn）资金紧缺问题（tí）非常（cháng）重要。海南（nán）省（shěng）及海南农垦非（fēi）常支持海南农垦土地资产（chǎn）化、资（zī）本化。2019 年 11 月，海南农垦在充分（fèn）考虑适宜证券化试（shì）点（diǎn）的土地清（qīng）单基础上，积极策划证券化产品 ，并（bìng）实施“ 工（gōng）银瑞投—— 海垦控股集团（tuán）土地承包（bāo）金资产支持专（zhuān）项计（jì）划”，至（zhì）此，以（yǐ）国有土地租金收益权作（zuò）为证（zhèng）券产品正式（shì）成为可（kě）能。该计（jì）划的成功实施，是海垦集团土地资本化、证券化改革创新的重要成果，对垦区企业有效（xiào）盘活土地资源具（jù）有重（chóng）要的示范作用。

2.3 发挥（huī）龙头企业作用，进行产业整合

       历年（nián）来，海南农垦主要以橡胶为主导产业，其他产业（yè）在规模（mó）、结构等（děng）方（fāng）面均实力（lì）较弱。近年来，海南省迎（yíng）来改革发展新机遇（yù），作为海南最大（dà）的国（guó）有企业，海南（nán）农（nóng）垦深感责（zé）任重大。因此（cǐ），海南农（nóng）垦充分（fèn）把（bǎ）握（wò）改革新（xīn）动力，坚持创新、协调 、绿（lǜ）色 、开放 、共享（xiǎng）的发展（zhǎn）理念 ，加快实施“ 八八战略”。 2016 年后（hòu），海南农垦明确自身定（dìng）位和历（lì）史责任 ，在（zài）产业方面（miàn） ，组（zǔ）建（jiàn）了茶业 、果业、胡椒业等（děng）公司；在金融方面（miàn），组建了（le）草畜、南繁 、医疗养（yǎng）生、金融控股等公司 ；在运（yùn）营方（fāng）面，组（zǔ）建了实业、商贸物流等专业化公司（sī）。例如，海（hǎi）垦果业通过构建“ 海垦果业（yè）集团+ 专业合作社（shè）”的股份（fèn）合作经（jīng）营模式，联结芒果（guǒ）种（zhǒng）植户（hù），实现芒果（guǒ）产业资源的有效整合 ；茶叶公司通过对茶产业（yè）资源、茶叶（yè）加工、茶叶品牌 、茶叶销售渠道等方面（miàn）的有效整合 ，解（jiě）决了海 南茶产业“小、散、弱”等问题。海南农（nóng）垦（kěn）通过“八八战略（luè）”的实（shí）施，充分发挥了龙头（tóu）企业带动作用，促进了海（hǎi）南现代（dài）农业产业转型（xíng）升级及提质增效，给垦地产业融合发展带来积（jī）极影响（xiǎng）。

2.4 积（jī）极开展招商引资（zī）

       为全力支持海（hǎi）南（nán）自（zì）贸（mào）区（港）建设，海南农垦发（fā）挥（huī）骨干作用，立（lì）足于垦地合作、全面发展，保（bǎo）持与地方步调一致，积极开（kāi）展招商（shāng）引资工作，为海南经济发（fā）展注入新动能 。 2018年（nián）5 月（yuè） ，《2018 中国(海南（nán）)自由贸易试验区（qū）(港)百（bǎi）日大招商(项目) 活动实施方案》发布，为各（gè）市县政（zhèng）府及各单位的招商工（gōng）作指（zhǐ）明方向（xiàng）。为积极（jí）响应（yīng）该方案，切实推进海南招商引资（zī）工作，海南农垦专门制定（dìng） 了《海（hǎi）南农垦百日大（dà）招商活动（dòng）实施方（fāng）案》，由海垦集团领导班子亲自指导，成立（lì）多个招（zhāo）商小组，围绕海垦“ 八八战略”，依托（tuō）医疗健（jiàn）康（kāng）、会展（zhǎn）、海洋经济、新能源汽车等产（chǎn）业，对国内外相关行业排名（míng）前 5 名的企（qǐ）业、世界（中国）500 强企（qǐ）业等 50 家以（yǐ）上企业（yè）实施“走出去（qù）”措施，开展点对（duì）点招（zhāo）商。在招商过程中，海南农垦以打造（zào）一流营商环境、优化服务、极（jí）简审批（pī）等相关配套政策（cè），吸引（yǐn）了广大客（kè）商（shāng）到海南农（nóng）垦投资兴业。海南农垦致（zhì）力（lì）于以（yǐ）产业招商、精（jīng）准招（zhāo）商、以商招商、人才引（yǐn）进和科技（jì）招商等方式（shì），与众多投资企（qǐ）业达成共识（shí），签订协议，为充分挖掘海（hǎi）南农垦丰富的资源潜力，推进垦（kěn）地合（hé）作开（kāi）发、助力海南自（zì）贸（mào）区（qū）（港）建设打下（xià）良好基础。

3 海南垦地融合发展存在问题（tí）

3.1 规划不（bú）衔接

       长期以来，海南农垦（kěn）系统自成（chéng）体（tǐ）系，本（běn）轮全省“多规合一”规划编（biān）制（zhì）恰（qià）逢新一（yī）轮（lún）农垦改革体（tǐ）制机制及机构人员时期（qī），出现问题主要有（yǒu）：一方面，土（tǔ）地规（guī）划（huá） 由（yóu）当地（dì）市县政（zhèng）府统筹，另一方面，垦区土地（dì）的（de）所有（yǒu）权在农垦企（qǐ）业，使得农垦与市县政府在（zài）规划衔接和（hé）土（tǔ）地利（lì）用工作（zuò）方（fāng）面脱节。目（mù）前（qián），垦区（qū）有近百个生产队居民（mín）点建（jiàn）设用地被（bèi）腾退，农场场部（bù）建成（chéng）区、现有场部及生产队基（jī）本（běn）未被纳入城镇体系（xì），且建设用地规模基本按照现状（zhuàng）用地规模进（jìn）行确（què）定。据悉，“多规合一”规划划（huá）定农垦开发边界面积3.27 万（wàn）hm2，其中建设用地总量（liàng）调控指标（biāo）为2.29 万hm2，农（nóng）垦（kěn）新增建设用地指标（biāo）较少，同时大量农垦（kěn）场（chǎng）部、连队等现状建设用地被规（guī）划为（wéi）农用地；海南农（nóng）垦开（kāi）发边界内划定（dìng）永久基本农田 980 hm2，陆域生态保护红线593 hm2，二者合计1573 hm2，占开发（fā）边界总面积的（de）4.77%，占建设（shè）用地可扩（kuò）展空间的17.9%。据统计，开发边界与陆域生态保护（hù）红线（xiàn）、永（yǒng）久（jiǔ）基本农田两条底线控制（zhì）严重（chóng）冲突，且陆域生态保护红线和永久基本农田零星分散在（zài）开发边界内（nèi），导（dǎo）致（zhì）开（kāi）发边界内的土地难以利用。

3.2 合作不（bú）深入（rù）

       为确保垦地间形（xíng）成利益共（gòng）同（tóng）体，针对垦地融合发展现状，海南农垦与海南省（shěng）澄迈、陵水、乐（lè）东县（xiàn）政府（fǔ）共同出资成（chéng）立（lì）草（cǎo）畜科技（jì）有限公司，共同发展草畜产业，但在（zài）企业运营过程中，在公司治理、项目投资决策等方面各（gè）股东（dōng）存（cún）在分歧，公司实质性投（tóu）资难以落实（shí）。为了加快推进（jìn）南（nán）平产业园开发（fā）建设（shè），海南农垦与（yǔ）陵水县政府共同出资成立南平医疗（liáo）养生产业园开发建设公司，并（bìng）积极开展了规（guī）划、设计及论证等前期的工（gōng）作，但（dàn）在园区开发运营（yíng）模式、管理机（jī）制、产业扶持政策方（fāng）面很难达成一致。

3.3 对接不顺畅

       过去，海（hǎi）南农垦与地方实行的是并行经（jīng）济（jì）发展政策，分别采用不同的体制和模式，基本为2个相对独（dú）立的体系，在经济社会发展中呈现出明显（xiǎn）的（de）“二元（yuán）结（jié）构（gòu）”，造成农垦（kěn）和地方在行政（zhèng）管理、司法、基（jī）础设施建设等（děng）方面存在（zài）诸（zhū）多矛盾（dùn）。随着时代的发展（zhǎn）和市场经济（jì）的变化，海南（nán）农（nóng）垦产业经济市（shì）场化和 社会职能管（guǎn）理改革（gé）成为了必（bì）然趋势（shì）。市场化程（chéng）度的深入推进和（hé）农（nóng）垦改革（gé）的逐步完成（chéng），为（wéi）探索农垦与 地方（fāng）经济协调（diào）发展创造了条（tiáo）件和（hé）机遇，垦地合作及 协调发展前景较好。但是，由（yóu）于垦地的长期发（fā）展相（xiàng） 对独立（lì），目前面临（lín）诸（zhū）多融合发展问题（tí），特别是在垦地（dì）对接协调上，仍然存在垦地矛（máo）盾复杂、沟通效率低、沟通效果不佳等问题，主要表（biǎo）现在职责不清、网（wǎng）格化（huà）巡查不（bú）完善、联合打击工作协（xié）调机制（zhì）不（bú）顺（shùn）等。

4 海（hǎi）南垦地融合发展实施路径

4.1 空间规划一体化（huà）

       政府在编（biān）制本（běn）市县国土空（kōng）间规划时，应充分（fèn）重（chóng）视垦（kěn）地融合发展（zhǎn）有关事项，建立起与农（nóng）垦（kěn）的编制协同关（guān）系。一是，在资规局设置“临时坐班”制（zhì），根据需（xū）要，安排农垦（kěn）人员在资（zī）规局（jú）临（lín）时办公，允许农（nóng）垦（kěn）人员协（xié）助开展国土空间（jiān）规划相关工作（zuò），便于对涉及到垦地规划衔（xián）接问（wèn）题（tí）时进行及时（shí）反馈及处理，确保规划协调工（gōng）作高效进行。二是，在（zài）资规（guī）局的协调下，农垦专员与市县国土空间规划编制（zhì）单位保（bǎo）持密切联系，按照规划传导机（jī）制，落实省级（jí）规划总体布局和（hé）指标分配；由农垦统筹（chóu）系统内关于国土空（kōng）间（jiān）开（kāi）发、保护（hù）、整治修（xiū）复需求，在农垦系统内优化建设用地空间布局、优化永（yǒng）久基本农田、生态（tài）红线布局等（děng）。

4.2 产（chǎn）业（yè）融入一（yī）体化

       农（nóng）垦（kěn）企业要积极参与到属地（dì）国民经济评（píng）价（jià）、社（shè）会发展计划、政府工作报告等相关（guān）工作，根据区位优（yōu）势、资源禀赋和产业发展定位开展项目策划、招商引资等工作，确（què）保农垦产业（yè）与（yǔ）属地区域经济、社会（huì）发展相匹配。同时，农垦应（yīng）在与地方政府协调的基础（chǔ）上（shàng），积极参与国土空间规划、产业规划、乡村振（zhèn）兴规划等，建立垦地相互依存、相互促进的（de）良好关系。各市县政（zhèng）府要将农垦各类产业园区（qū）建设纳入属地（dì）政府的重点工作并给予支持，将园区的发展情况纳入市（shì）县政府的考核体系，保证各类园区平等享受所在（zài）市县的各项（xiàng）普惠性政策。另外，省级在下达给农垦新（xīn）增建设用地指标、追加分配（pèi）每年结余及收回指（zhǐ）标时，应（yīng）统（tǒng）筹（chóu）考虑，均衡垦地产业发展，促进农垦产业园区健（jiàn）康发展（zhǎn）和项目顺利进行。

4.3 公共基础设施建设一体化

       各市县政（zhèng）府应将垦区“ 五网”基础设施纳入到（dào）地方统一规划建设（shè）中来，给（gěi）予财政支持，以“ 地方财政资金+ 农（nóng）垦自有资金+ 社会资（zī）本”的投入方式，加大投入（rù）力度，补（bǔ）齐垦区基础设施建设（shè）短（duǎn）板，推动农（nóng）垦（kěn）和地方基础设施建设有效（xiào）衔接。基层（céng）医疗卫生机构标准（zhǔn）化建设是海南省（shěng）推进乡村振兴战略、城（chéng）乡一体化的重要（yào）任（rèn）务，因（yīn）此（cǐ）农垦企（qǐ）业要按照（zhào）“ 用集体土地（dì），建集体设施，供集体使用”的原则，主动配合市（shì）县政（zhèng）府相关部门，采（cǎi）取（qǔ）灵活多（duō）样的方（fāng）式，确保各作业区、生产队卫生室建设，补齐基（jī）层医疗（liáo）卫生短板，推进城乡医疗卫生均衡发展，提高垦（kěn）地间基层卫生机构标（biāo）准化水平和服务能力。

4.4 土（tǔ）地（dì）利用（yòng）一（yī）体化

       目（mù）前，垦区部分生产队存（cún）量建设用地利用分散、效率低下，造成较大的资源浪费。省级（jí）相关职能部门应会同（tóng）农垦研究（jiū）出台垦区存量建（jiàn）设用地置（zhì）换的有关规定，明确在总量不突破的前提下，允许垦区存量建设用地在权属用地（dì）范围内，按照集约（yuē）、节约、高效（xiào）利用的原则进行空间置换，置换（huàn）后（hòu）仍按存量建设用地管理，原乡（xiāng）村（cūn）存（cún）量建设（shè）用地置换至场（chǎng） 部周边的土（tǔ）地（dì），纳入城（chéng）镇开发边界并按城镇（zhèn）建设（shè）用 地管理（lǐ）。各市县要以新型（xíng）城镇化和美（měi）丽乡村建设为契机，在建设用地（dì）规划布局、建设用地置换手续办理（lǐ）、建设用地供应（yīng）等方面给予充分支持，推动（dòng）垦区零散存（cún）量建设用地优化布（bù）局，盘活垦区存量建设 用地资源，促（cù）进垦区建设用地集约（yuē）节约利（lì）用（yòng）。垦区 建设（shè）用地应充分发挥其价值，这对垦地融合发展、支持海南（nán）全岛（dǎo）同城化建设具有重要的意义。

4.5 项目招商和落地一体化

        项（xiàng）目（mù）招商及（jí）落地是产业（yè）发展的重要条件。为发挥垦地资源互补优势（shì）并（bìng）充分挖掘海南整体发展潜力，通过垦地一体化（huà）建设（shè）助力自贸港口建设，对（duì）垦地共同推动项（xiàng）目招商和项目落地至关重要。在项目招（zhāo）商方面，需要政府（fǔ）在产业（yè）政（zhèng）策、银行贷款、公（gōng）共基础设施建设等方面（miàn）给（gěi）予大力支（zhī）持，为投资企业创造良（liáng）好的（de）投资环（huán）境（jìng）；另（lìng）外，需要农垦做（zuò）好项目方案策划、资源呈（chéng）现、土地提供，并积极主动举办各种招商活动，为（wéi）投（tóu）资企业进入寻找切入点（diǎn）。在项（xiàng）目（mù）落地方面，需要政府将项目纳入规划（huá），并给予供地上（shàng）的便利；另外，农垦应积极协调政府、投资企业、农场（公（gōng）司）职工多（duō）方关系，在土地（dì）征用（租（zū）赁）、土地综（zōng）合整治等（děng）方面发挥重（chóng）要作用，切实推（tuī）动项目落地和（hé）产（chǎn）业发展。

5 保障措施

5.1 组织管理

       首先 ，将农垦发展（zhǎn）纳入重要议事（shì）日程（chéng）中（zhōng）来，加强垦地（dì）融合发（fā）展工作的统（tǒng）筹协调，制（zhì）定垦地融合（hé）发展行动（dòng）计划（huá）年度实施（shī）方案 ，形成“ 一级抓一级（jí）、层层（céng）抓落实”的工作机制，强力推进垦地融合协调发（fā）展进程。另外，农垦（kěn）应设置产（chǎn）业发展战略规划部等部门（mén），并成立垦地融合（hé）发展事务办，积（jī）极联系（xì）政府，携（xié）手共进（jìn），高效沟通，有效推进垦地（dì）融合发展相（xiàng）关事项。

5.2 政（zhèng）策支持

       省政府各职能部门应按照自（zì）贸区（港（gǎng））建设的（de）标（biāo）准，以垦（kěn）区作为自（zì）贸区港建设中农村地区发展的样板，积极（jí）研究垦地融合发展（zhǎn）的（de）相关政策需求，以主动（dòng）创新为（wéi）工（gōng）作思路，在（zài）土地出让金返还、存量建设（shè）用地空间置换、土地流转税费（fèi）减（jiǎn）免等方面给（gěi）予政策（cè）支持，为各市县推动垦地融合发展提供支撑。

5.3 创建机制

      首先，创建融合（hé）模式。打破（pò）“ 壁垒”，寻求有利（lì）于资源（yuán）共享、利益共存（cún）、风险共担的垦地（dì）融合发展模式，全面挖掘海南优势资源（yuán），实（shí）现（xiàn）“ 全省一盘棋，全岛（dǎo）同城化”战略布局；其次，推动机制创（chuàng）新。不仅要（yào）建立（lì）起合作（zuò）模（mó）式，同时应制定有效的沟通、衔接（jiē）机（jī）制，如规划协同机制、事务（wù）联席会议机制、服务协调机制、监管协（xié）同机制等；再（zài）次，建立保障机制。应建立（lì）起垦地社会责任共担机制、重大项（xiàng）目风险评估机（jī）制、垦地融合发展协会、垦地融合（hé）改革创新（xīn）机构等。

5.4 人才交流

       首（shǒu）先（xiān），加（jiā）强挂职（zhí）交（jiāo）流。在省级层面，应根据垦地融合发（fā）展情（qíng）况，由海垦控股集团与（yǔ）省政府各（gè）职能部门（mén）互派人员挂（guà）职（zhí），进行学习（xí）及交流；在市县级层（céng）面（miàn），以（yǐ）农场（公司）为主与（yǔ）属地市（shì）县政府进行协调，允许农垦派出专（zhuān）员到相（xiàng）关部门（mén）进行挂职（zhí），必（bì）要时，亦可通过农垦提（tí）出申请，属地政府（fǔ）根（gēn）据实（shí）际需要，派出相关人（rén）员至农（nóng）垦挂职。其次，加（jiā）强（qiáng）人才引进。垦地应围绕农（nóng）垦改革及（jí）自贸（mào）区（港）建（jiàn）设制（zhì）定统一人才引进标准并（bìng）建立（lì）人才评（píng）价机制，处理好人（rén）才引进与培养的关系、刚性（xìng）引才与柔（róu）性引才的（de）关系、新进人才（cái）与原有人才的关系（xì），确保能（néng）够吸引人才、留住人（rén）才（cái）。海南农垦（kěn）土地（dì）资源丰富，约（yuē）占海南全省陆域（yù）面（miàn）积（jī）的 1/5，在（zài）海南的发（fā）展（zhǎn）过程中具有举足轻重的地（dì）位。特别是在当（dāng）前海南自贸区（qū）（港（gǎng））建设大背（bèi）景（jǐng）下，加强垦（kěn）地融合发展，促进资（zī）源优势（shì）互补，实现（xiàn）利益最大化，更好的推动与建设海南省“全省一盘棋（qí），全岛同城化”战略布局。