体制机制改革是国有（yǒu）资（zī）本的活水之源（yuán）。国资（zī）监管体（tǐ）制（zhì）改革总体（tǐ）经历了分行（háng）业（yè）管理与收放权交替、管人管事（shì）管资产相结合、管资（zī）本三（sān）个阶段。本文以“山西模式”为例，对本轮以“管资本”为主的国有资本授权经营体制改革进（jìn）行深入研究分析，以期为地方“两（liǎng）类公司”改革（gé）试点提供可参考、可（kě）借（jiè）鉴（jiàn）、可（kě）实（shí）施的（de）模（mó）式和（hé）思路（lù）。

       2017年，山（shān）西省启动新一轮（lún）国资国企改革，筹建成立山西省（shěng）国有资本投（tóu）资运营有限公司，省国资（zī）委将所持原22家省属（shǔ）国（guó）企股权全部一次性注入。截至2021年（nián）10月（yuè）末，公司资产总额超过（guò）3.5万亿元（yuán），持有整合重组后的18家（jiā）省（shěng）属国企（以下统称（chēng）“出资企（qǐ）业（yè）”）股权，间接（jiē）参控股29家上市公司，拥有7家直属工（gōng）具（jù）类公司。

一（yī）、山西（xī）省国资运（yùn）营（yíng）模式（shì）分（fèn）析

（一）授权（quán）体制改革分析

       山（shān）西省在全国率（lǜ）先构（gòu）建国资监管“品（pǐn）字架构”。省两类（lèi）公司成立以来总体经历了两个阶段：

       第一阶段，2017年11月至2020年3月。省国（guó）资委对（duì）山西省国有（yǒu）资本投资运（yùn）营有限公司进行部（bù）分授权，明确了10项授权放权事项。其中，7项（xiàng）授权（quán）是针对两类公司自身（shēn）运营管理层面事项，3项授（shòu）权是针对出资企（qǐ）业层面事项（xiàng），授权两类公司（sī）决定出资企业的投资计划（huá）、发行公（gōng）司（sī）债券（quàn）、重大融资（zī）、担保（bǎo）事（shì）项。

       第二阶段，2020年3月至今（jīn）。“山西省国有（yǒu）资本投资运营有限公司”更名为“山西省（shěng）国有（yǒu）资本运营有限公司”（以下简称“省（shěng）国资运营公司（sī）”），进一步深（shēn）化改革形成“分级授权、厘清职（zhí）责、品字架构”的山西特色国（guó）资监管新体制。省（shěng）国资委作（zuò）为国有资本所有权代表，专司监管（guǎn）；省（shěng）国（guó）资运营公司履行出资人管资本（běn）职责，依法开展国有资本（běn）市场化运营，做好国有资本“进退流转保”，二者（zhě）就授权范围内明确的事项各自对省委省政府负责，具体如（rú）下图1所（suǒ）示。

（二（èr））管控机制改革分析

省国资运营公司改变传统（tǒng）“管企业”的（de）行权履职方式，构建“管（guǎn）资本”的运（yùn）营（yíng）管（guǎn）控模式（shì）。

从行权机（jī）制来（lái）看。省国资运营（yíng）公司管控机制深化改革（gé）的目标是做出资企业的“积极（jí）股（gǔ）东”，逐步建（jiàn）立健全股东代表及（jí）委派董监事机制实现（xiàn）对出资企业的管控。省国资运营公（gōng）司以资本为纽带，以产权为基础，通过法人治理结构履行出（chū）资人职责，推进出资企业尽快建立起规范完善的（de）股东会、董事会制度，运用股（gǔ）东（dōng）会表决、按照持股比例委派董事（shì）等方式（shì）行使国有股东（dōng）权利，维护（hù）国有股东利益。

从（cóng）管控模式来看。目前（qián），省国资运营公司采用（yòng）战略管控和财务管（guǎn）控相结合，重点关注出资企业优化国（guó）资布局提升产业竞争力的战略目标，以及以“两额五率”为核心的效益（yì）目标，包括利润总额（é）、经济增加（jiā）值（zhí）、全（quán）员劳动生产率、研发投（tóu）入增长率（lǜ）、“六新（xīn）”收入（rù）增长率、资产（chǎn）证券化率（lǜ）、资产负债率。省国资运营公（gōng）司制定（dìng）出（chū）资人职责指引（yǐn），建立授权（quán）放（fàng）权清单和投资项目负面清单，通过清单式管理（lǐ）、专业化服务，引导企（qǐ）业聚焦主责主（zhǔ）业，聚焦提质增效，加（jiā）快提升对出（chū）资企业（yè）的前（qián）瞻指引力、战略管控力。

（三）运（yùn）营效果分析（xī）

       山（shān）西省作为典型的资源（yuán）型经济省份，首创性（xìng）地构建了国资监（jiān）管“品字架构”，经过近两年的实践和探索，深化改革试点取（qǔ）得初步成效。

1.国有资本保值增（zēng）值情（qíng）况

       国有资（zī）本保值增（zēng）值是两类公司改革试点的关键目标。在省国（guó）资运营公（gōng）司战略管控、财务管控（kòng）及出资企业精细化管理的（de）共同努（nǔ）力下，受益于（yú）专业化重组（zǔ）、产业链协（xié）同效应以及煤（méi）炭、有（yǒu）色金属大（dà）宗商品价格（gé）持续（xù）攀升等（děng）的利好影响（xiǎng），出（chū）资企业经营（yíng）业绩（jì）稳步增（zēng）长，实（shí）现利润翻（fān）番。2021年1-10月，出资企业共（gòng）实现营业收入12190.37亿元，同比增（zēng）长（zhǎng）10.75%；利润总额389.48亿元，同比增（zēng）长133.13%；资产总（zǒng）额达34165.62亿（yì）元，同比增长3.06%，主要经营指标（biāo）创（chuàng）历史新高。

所控（kòng）股（gǔ）的18家上（shàng）市公司业绩也逆势上涨（zhǎng），根（gēn）据机构盈利（lì）预测，2021年可实（shí）现（xiàn）营业总收入2764亿元，同比增长26.32%，总资产报酬（chóu）率同比提升2.56个百分点。同时，粗（cū）略估算省属国有资本保值增值率（lǜ）预计将达到110.32%，国（guó）有（yǒu）资本较好地（dì）实（shí）现（xiàn）了保值增值。具体如下图2所示（shì）。

2.国有资本布局优化情况（kuàng）

       从总（zǒng）体思路来看。省国资运营公司（sī）发挥市场化专业化平（píng）台（tái）作用，深入研究（jiū）提出（chū）了“232”的总体工（gōng）作思路，以产业关联和（hé）有利于提高企业竞争力（lì）为根（gēn）本遵循，以“有（yǒu）进有退、归类（lèi）合并（bìng）、归核整合”为核（hé）心（xīn）内（nèi）容，围绕“聚焦发展（zhǎn）和两（liǎng）非两资剥离”两条主线，运用资（zī）产重组、股权（quán）合作、无偿划转（zhuǎn）、协议转让等多种手段，推进省属国企战略性（xìng）重组和专业化整合。

从实施路径来看。省（shěng）国资运营公司全面梳理摸底省属（shǔ）国企及其子公司，对处于（yú）同（tóng）一行业、业态（tài）相同或相（xiàng）近、资产同质、市（shì）场同类，以（yǐ）及同一产业链上的企业（yè）或资产（chǎn），以行业龙头企业为主体重组（zǔ）整（zhěng）合或新设合并。对不符合全省转型发展导向、不符（fú）合企（qǐ）业功能定（dìng）位与（yǔ）战略发展（zhǎn）方向以及经济效（xiào）益差、资产（chǎn）规模（mó）小、产业层次低（dī）的（de）企业逐步退（tuì）出（chū）。

从（cóng）改革效（xiào）果来（lái）看。2020年的（de）专业化战略重组涉及省属国企80%的资产总额、75%的一级企业（yè），原28家省属国企调整至19家（jiā），推（tuī）动形成主业清晰、差（chà）异化（huà）发展、高端化转型的省属国企结构，加快从“一（yī）煤（méi）独大（dà）”向（xiàng）“八（bā）柱擎天”转变。下（xià）一（yī）步省国资运营公司（sī）将继续做好“加减乘除”。一方面（miàn），加强调研，不断推动出资企业整合省内（nèi）外优质资源；另一方面（miàn），力抓（zhuā）非主业、非优势“两非”的剥离和（hé）低效、无（wú）效资产“两资”的（de）退出（chū），纵深（shēn）推进国有资本布局优化调整。

3.国有（yǒu）资本运作情况

 国有（yǒu）资本运作是两类公司改革试点的关键举措（cuò）。

 从总体思路来看。省国资运营公司（sī）充分利用直属工具类公司专业优势，围绕“优化存量、力抓（zhuā）增量”主线，主动服（fú）务，着力（lì）构建以优（yōu）质上市公司为核心的资本运作策（cè）略，力争推进（jìn）竞（jìng）争性领域国有资产尽数资本化、证券化（huà）。

从（cóng）实（shí）施路径来看。一（yī）方面，积（jī）极做优存量，指导用好现有上市公司平台，支持并购重（chóng）组产业链上（shàng）下游关（guān）键环节核心企业，推动优（yōu）质资产注入（rù）上市公司（sī）。引导上（shàng）市公（gōng）司通过（guò）定向增（zēng）发、优（yōu）先股及发行证券化产品等多元化方式（shì）融资，优化资产（chǎn）负债结（jié）构。推进上市公司加（jiā）强（qiáng）与证券公司、基金（jīn）公司（sī）等专（zhuān）业机构的合作力度，运（yùn）用（yòng）股权（quán）运作策略工（gōng）具，做好（hǎo）市（shì）值管理（lǐ），不断提升上（shàng）市公司质（zhì）量；另一方面，着力做大增量，全面梳理出资企业及其子公司状况，建立上市后（hòu）备企业资源库（kù），挖（wā）掘优选一批创新（xīn）力强、成长性好的专精（jīng）特新企业，实施重点（diǎn）跟踪（zōng）、扶持（chí）。支持抢抓北交所成立机遇，精（jīng）准（zhǔn）掌握政策，力促现有新三板挂牌企业、区域（yù）性股权交易（yì）中（zhōng）心挂牌企业转板（bǎn）上市，推动省属上市公司（sī）数量、实力“双（shuāng）倍增”，不（bú）断提升（shēng）国有资本证（zhèng）券化（huà）水平（píng）。

       从（cóng）改革效果来看。截至2021年12月2日收盘，18家控股上市（shì）公司总市值达到6073.85亿元，同比增长65.91%，呈现出（chū）强劲（jìn）增长态势。但与（yǔ）深化改革试点（diǎn）的总体目（mù）标相比，与资（zī）本（běn）市场发达区（qū）域相比，还存在较大差距，下（xià）一（yī）步省（shěng）国资运营公司将（jiāng）继（jì）续坚（jiān）持存量增量并重，探索构建大市值监测与风险预警平台，不断提高资本运作能力和水平（píng），全力提升国有资（zī）本市场价（jià）值，力促（cù）国有资（zī）本保（bǎo）值增值。

4.投资管（guǎn）控情况

       从管控机（jī）制（zhì）来看（kàn）。省国（guó）资运营公（gōng）司（sī）以“转（zhuǎn）型发展（zhǎn）引领、经济效益第一、责任人制度”为核（hé）心要求，健全支持、止损、平（píng）滑三大机制，着力构建分类分（fèn）层、

清单式差（chà）异化的全过程动态投资管控体系。狠抓事前管（guǎn）理，实（shí）行分（fèn）类管理机（jī）制，以“两个机构、三重否决、四级管理、五维论证”为核心（xīn）强（qiáng）化投前（qián）管控（kòng）。做强企业董事会、投资决策委员会两大机构。建立涵盖（gài）企业董事长、法律部门和省国资运营公司（sī）的三重否（fǒu）决（jué）机制（zhì），健（jiàn）全“业务部门-国资运营研究院-专家咨询委员会-决（jué）策会议”的四级同步可行性研究决策程（chéng）序，扎实市场、技（jì）术、经济效益、投资风险可行性研判（pàn），抓（zhuā）好项目资金来源落实重点，严控（kòng）投资规模与企业资本（běn）实力（lì）、财务（wù）承受（shòu）能（néng）力、资产负债水平等（děng）相适应，引导投（tóu）向主业、新兴产业、高科技（jì）含量领域，大力（lì）提升投资决策科学化水平（píng）。另（lìng）外，强化事（shì）中管理，建立“刹（shā）车”机（jī）制，以“一个平台、四维控制、四（sì）算管理、一重约束”为（wéi）核（hé）心强化投中管控，建好（hǎo）、用好投资监管大数据平台，对实（shí）施、运营中（zhōng）的投资项（xiàng）目进行（háng）常态（tài）化、动态跟（gēn）踪分析，发生影响投资（zī）目（mù）的实现的重大不利变化时立即预警。指导出资企业（yè）做好固（gù）定资产（chǎn）投资（zī）项目（mù）的（de）预算控制（zhì）、进度控（kòng）制（zhì）、质量控制、合同控制，特别是严格预算执（zhí）行，严控设计概算不超可研投资估算（suàn）、施工预算不超设计概算、竣（jun4）工结算决算不（bú）超施工预算。抓实抓好股权投资项目即被（bèi）投（tóu）资企（qǐ）业的（de）财（cái）务监控，强化财务硬（yìng）约束，促（cù）进实现预期投资（zī）目标。同时，做实（shí）事后管理（lǐ），抓好投资项（xiàng）目（mù）评价和专项审计“两个关（guān）键”，将企业领（lǐng）导人（rén）员和项目负责人（rén）薪（xīn）酬（chóu）待遇、提拔与后（hòu）评价结果（guǒ）、审计结果挂钩，倒逼科学决策。

       从管控效果来看。截至目（mù）前，省国资运营公司否（fǒu）决出资企业投资项目3个，涉（shè）及投资额合计约（yuē）28亿（yì）元（yuán）；暂缓投资项目9个，涉及投资（zī）额合计约210亿元，下大力气抓有效投资，刹住（zhù）不理（lǐ）性的投资（zī）、盲目的投资，力争切实发挥好（hǎo）投资的引领、带（dài）动和支撑作用。不（bú）断调（diào）整（zhěng）优化国有（yǒu）资本布（bù）局，努力（lì）弈活转（zhuǎn）型升级高质（zhì）量发展“全（quán）盘棋”。

二、存在（zài）的问题和不足

（一）体制层（céng）面

       目前授权（quán）体（tǐ）制改革还处于摸索阶段（duàn），地方（fāng）国资委、地方两类（lèi）公司的权（quán）责界面仍需更加科学化（huà）、明晰化（huà）。要（yào）进一步找准地（dì）方两类公司的功能定位，合理界定国有资本所有权与经营权（quán）边界，为真正实现（xiàn）国有（yǒu）资本授权经（jīng）营体制改革“放（fàng）得（dé）下、接得住、管得好”奠定坚实基础。

（二）机制层面

       目前管控（kòng）机制改革还（hái）不够（gòu）彻底，国有资（zī）本（běn）管控（kòng）方式仍然（rán）未能完全从行政监督转变为通过法人治理机制履行职责，地（dì）方两类公司还没有真正地实（shí）现（xiàn）能够（gòu）遵照（zhào）商业原则成为出资企业的“积极股东”。还需进一步着（zhe）力推进法人治理机制（zhì）改革，建立健全在法人持股基础上（shàng）的（de）董监事委派机制，通过股东会表决、董事会表（biǎo）决体（tǐ）现出资（zī）人（rén）意志，确保去行政化彻底到位。

三、思考（kǎo）和建议

       通过（guò）模式（shì）研（yán）究发（fā）现，要下（xià）好国（guó）有（yǒu）资（zī）本授权（quán）经营（yíng）体制改革“一盘棋”，两类公（gōng）司起着至关重（chóng）要的作用，是本轮国资国企改革“关键（jiàn）中的关键”。地方两类公（gōng）司改革须完成两项重点硬任（rèn）务。

一是（shì）结合区域国资（zī）国企改革所处（chù）阶段（duàn）特征、产业布局结构等（děng）实际情（qíng）况，因地制宜地选择授（shòu）权机制，并（bìng）找准地方（fāng）两类公（gōng）司的功（gōng）能（néng）定（dìng）位，合（hé）理确定地方国资委（wěi）、地方两类公（gōng）司权（quán）责（zé）界面，避免出现“叠（dié）层架屋（wū）”、形（xíng）同虚设等情形。

二是要精准把握（wò）“管（guǎn）资本”核（hé）心要义（yì），实行“积极股（gǔ）东”管控模式，抓好国有资本布局优化和国（guó）有资本回报“两个目标”。一方面，做出资企业的“积（jī）极股东”，建（jiàn）立规范完善的法（fǎ）人治（zhì）理（lǐ）机制（zhì）。通过（guò）委派董监事实现对（duì）出资企业的管（guǎn）控（kòng）；另（lìng）一方面，立足长远，根据本地产业发展现（xiàn）状与特点，统筹（chóu）规划区域产业布局的重点方（fāng）向，深（shēn）入（rù）推进存量战略性重组，扩大（dà）重点（diǎn）新兴产业投资，加（jiā）快剥离（lí）退出非主业、非优势业务（wù）和低效无效资产（chǎn）。通过有进有退不断调整优化（huà）国有资（zī）本布局，实现聚焦式、高（gāo）端（duān）化（huà）发展。此外，充分（fèn）利用证券化（huà）这个抓手，以市值管理为考评，在资本层面下狠功夫（fū），建立起体系化、专业化（huà）的研究（jiū）团（tuán）队与（yǔ）资本（běn）运作团队，练（liàn）就精准研判“基本（běn）功（gōng）”，锻（duàn）造资本（běn）运作“硬实力”，敏锐（ruì）捕捉市（shì）场机会，用好（hǎo）用活资本（běn）市场，全力推进IPO、并（bìng）购重组以（yǐ）及股权运作策略与工具的探索创新等（děng），加速国（guó）有资产证（zhèng）券化，做（zuò）好上市公司市值管理，不断提升国（guó）有资本（běn）市场价值，力促国有资本保值增值。